CƠ SỞ TẠO LẬP QUỸ ĐẤT CÔNG ÍCH

1. Nguồn gốc tạo lập quỹ đất công ích

* Sự xuất hiện của đất công ích 5% trước khi có Luật Đất đai năm 1987

Loại đất công làng xã có từ thời phong kiến, nó chia cấp cho những người trong làng xã đó sử dụng theo quy định của nhà nước trên nguyên tắc ruộng làng nào làng đó hưởng. Ruộng công làng xã đã được hình thành từ thời Lý - Trần - Hồ (năm 1010 đến 1407) và nó tồn tại cho đến năm 1953 và bị xóa bỏ khi có Luật cải cách ruộng đất được ban hành ngày 04/02/1953. Trong suốt thời gian tồn tại đó đất công làng xã như tiền thân, là điểm khởi phát đầu tiên của đất công ích.

Năm 1959, với bản điều lệ tóm tắt của hợp tác xã nông nghiệp bậc thấp, thuật ngữ đất 5% bắt đầu xuất hiện, tuy không hoàn toàn giống đất công ích 5% nhưng có thể ghi nhận đó như là một quy định tương tự, làm nên cho các chế định sau này về đất công ích. Bắt đầu từ năm 1980, nhà nước ta chính thức xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai trong bản Hiến pháp năm 1980, không có quy định cụ thể, mặc dù có sự tồn tại của loại đất này và nó hiện diện dưới dạng đất công thuộc về nhân dân.

Như vậy, đất công ích trong giai đoạn trước khi có sự ra đời của Luật Đất đai là một quy định không rõ ràng, tồn tại dưới dạng trộn lẫn với tổng thể đất đai của cả nước, không có sự phân chia.

* Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất đai

Luật Đất đai năm 1987 được coi như là bước luật hóa các chính sách về chế độ ruộng đất, văn bản luật này đã đặt nền móng đầu, nhưng quy định của luật trong giai đoạn này vẫn còn ở mức sơ khai, đất công ích chưa được định hình riêng. Luật Đất đai năm 1993 có một số nội dung đổi mới quan trọng, đây được coi là cột mốc đầu tiên, đánh dấu sự hình thành quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích ra khỏi hệ thống đất công của cả nước thuộc sở hữu toàn dân, trao về tay chính quyền cấp xã, được tự chủ trong việc quản lý và sử dụng vào mục đích công ích của địa phương mình, được ghi nhận tại Điều 45 Luật Đất đai năm 1993 căn cứ vào quỹ đất đai, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định mỗi xã được để lại một quỹ đất không quá 5 % đất nông nghiệp để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương. Chính phủ quy định cụ thể việc sử dụng đất này. Luật Đất đai năm 1987 quy định các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp được giao cho các hộ thành viên của mình một diện tích đất nông nghiệp để làm kinh tế gia đình; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định mức đất nông nghiệp được giao cho mỗi hộ ở từng vùng trong địa phương mình theo mức mỗi người không quá 10% đất nông nghiệp bình quân cho nhân khẩu ở xã.

Cụ thể hơn về quản lý, sử dụng loại đất này với văn bản quy định về việc giao đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, ban hành kèm theo Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993, sau đó lại được sửa đổi bổ sung trong nghị định số 85/CP. Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 6 Điều 1 Nghị định 66/2001/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Điều 11 Nghị định số 04/2000/NĐ-CP về việc quản lý, sử dụng đất hoang hóa, đất chưa sử dụng: Đối với những xã, phường, thị trấn có diện tích đất thùng đào, thùng đấu, các đoạn sông cụt, kênh, rạch, đê, đập, đường giao thông, sân phơi, nhà kho, nhà xưởng, trại chăn nuôi và các loại đất chuyên dùng khác không sử dụng, đất mới bồi ven sông, ven biển, đất hoang hóa, đất chưa sử dụng thì Uỷ ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm quản lý diện tích đất đó để đưa vào sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. Theo quy định tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật đất đai năm 1993 Nhà nước cho thuê đất đối với hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất thuộc quỹ đất công ích 5% ở xã, phường, thị trấn; thời hạn cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn là không quá năm năm; trường hợp cho thuê đất trước ngày 01 tháng 01 năm 1999 thì thời hạn thuê đất được xác định theo hợp đồng thuê đất. Quy định này không có gì thay đổi cho đến nay đối với Luật Đất đai 2013.

Luật Đất đai năm 2003 tiếp thu và hoàn thiện hơn về sự tồn tại của loại đất công ích tại Điều 72 Luật Đất đai 2003 được hướng dẫn thi hành tại Điều 74 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ. Nhìn chung thì giai đoạn này đất công ích được quy định không khác gì so với Luật Đất đai năm 1993. Tuy nhiên về bản chất thì hai điều luật ở hai giai đoạn của Luật Đất đai quy định tại Điều 45 luật Đất đai năm 1993 và Điều 72 Luật Đất đai năm 2003 đều khẳng định đất công ích là đất nông nghiệp, chỉ là Điều 72 Luật Đất đai năm 2003 cụ thể hóa đất nông nghiệp tại Điều 45 Luật Đất đai năm 1993 ra thành từng loại đất. Bên cạnh đó, tổ chức phát triển quỹ đất hoạt động theo loại hình đơn vị sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp nhà nước thực hiện nhiệm vụ công ích do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định thành lập để thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng trong trường hợp thu hồi đất sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu vực có quy hoạch phải thu hồi đất mà người sử dụng đất có nhu cầu chuyển đi nơi khác trước khi Nhà nước quyết định thu hồi đất; quản lý quỹ đất đã thu hồi và tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với diện tích đất được giao quản lý quy định tại Điều 10 Nghị định 181/2004/NĐ-CP.

Đến Luật Đất đai năm 2013, việc quản lý đất công ích đã được Luật hóa tại Điều 132 Luật Đất đai 2013, về bản chất toàn bộ nội dung, phương pháp quản lý đều được kế thừa từ Điều 72 Luật Đất đai năm 2003, cụ thể:

+ Căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích không quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương.

+ Đất nông nghiệp do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trả lại hoặc tặng cho quyền sử dụng cho Nhà nước, đất khai hoang, đất nông nghiệp thu hồi là nguồn để hình thành hoặc bổ sung cho quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.

+ Đối với những nơi đã để lại quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích vượt quá 5% thì diện tích ngoài mức 5% được sử dụng để xây dựng hoặc bồi thường khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình công cộng của địa phương; giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản tại địa phương chưa được giao đất hoặc thiếu đất sản xuất.

Chủ thể thuê đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích thuộc nhóm các chủ thể khác theo quy định pháp luật về đất đai. Đây là các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai không phải với tư cách là chủ sở hữu, chủ thể quản lý và chủ thể sử dụng đất. Trong một số trường hợp cụ thể, các chủ thể này cũng có quyển khai thác sử dụng đất gần giống như người sử dụng đất và thậm chí được pháp luật công nhận một số quyền sử dụng đất quy định tại khoản 7 Điều 19 Nghị định 43/2014/NĐ-CP.

Đất nông nghiệp do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trả lại hoặc tặng cho quyền sử dụng cho Nhà Nước, đất khai hoang, đất nông nghiệp thu hồi là nguồn để hình thành hoặc bổ sung cho quỹ đất nông nghiệp là nguồn hình thành hoặc bổ sung cho quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.

2. Đặc điểm của đất công ích

Nếu người dân xin công nhận quyền sử dụng đất, xin giao đất công ích bị nhà nước từ chối do diện tích đất xin giao và công nhận là đất công thì người dân có thể xin thuê đất công ích, bởi vì theo quy định tại Luật Đất đai 1993 và Nghị định 64-CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 của Chính phủ thì ta thấy quỹ đất công ích có những đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, đây là đất được dùng vào việc phục vụ các nhu cầu công ích của địa phương; không giao cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sử dụng ổn định, lâu dài; không giao cho nhân khẩu mới phát sinh; không giao cho hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở. Quỹ đất này được dùng vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng ở nông thôn, các công trình công ích tại địa phương hặc để bù lại đất dùng vào xây dụng các công trình công cộng tại xã. Đối với diện tích đất công ích chưa sử dụng thì ủy ban nhân dân xã cho hộ gia đình, cá nhân thuê để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản. Tiền thu được từ việc cho thuê chỉ được sử dụng vào nhu cầu công ích của xã.

Thứ hai, quỹ đất này trích từ loại đất nông nghiệp với tỷ lệ không quá 5% tổng diện tích đất nông nghiệp của địa phương.

Thứ ba, quỹ đất công ích do ủy ban nhân dân xã tổ chức quản lý, sử dụng.

3. Hạn mức quỹ đất công ích

Đất dành cho nhu cầu công ích của xã được quy định tại Điều 14 Nghị định 64/CP năm 1993 như sau:

+ Căn cứ vào quỹ đất đai, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định tỷ lệ đất được để cho mỗi xã không quá 5% đất nông nghiệp của từng xã. Những xã có nhiều loại đất trong quỹ đất nông nghiệp, thì tỷ lệ diện tích đất trồng lúa nước so với tổng số diện tích đất trồng lúa nước được dành cho nhu cầu công ích cũng chỉ để tối đa bằng tỷ lệ được Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định cho xã đó, phần còn thiếu thì phải sử dụng từ các loại đất khác.

+ Những xã đã để quá tỷ lệ theo quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nói tại khoản 1 Điều 14 Nghị định 64/CP năm 1993 thì phần đất vượt phải đưa vào quỹ đất để giao cho các hộ gia đình, cá nhân.

Theo quy định tại Điều 45 Luật Đất đai năm 1993 khá giống quy định tại khoản 1 Điều 132 Luật Đất đai năm 2013 đối với đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích thì hạn mức quỹ đất công ích được quy định như sau:

+ Căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích không quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương.

+ Đất nông nghiệp do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trả lại hoặc tặng cho quyền sử dụng cho Nhà nước, đất khai hoang, đất nông nghiệp thu hồi là nguồn để hình thành hoặc bổ sung cho quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.

+ Đối với những nơi đã để lại quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích vượt quá 5% thì diện tích ngoài mức 5% được sử dụng để xây dựng hoặc bồi thường khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình công cộng của địa phương; giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản tại địa phương chưa được giao đất hoặc thiếu đất sản xuất.

4. Thẩm quyền phê duyệt quỹ đất công ích

Theo quy định tại Điều 45 Luật Đất đai 1993, căn cứ vào quỹ đất đai, đặc điểm và nhu cầu của địa phương thì Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền phê duyệt quỹ đất công ích, quyết định mỗi xã được để lại một quỹ đất không quá 5% đất nông nghiệp để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương. Chính phủ quy định cụ thể việc sử dụng đất này.

Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn cho thuê đất thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn lần đầu tiên được quy định tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật đất đai 2001, sau đó được sửa đổi, bổ sung quy định tại khoản 3 Điều 59 Luật đất đai 2013: Ủy ban nhân dân cấp xã cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn. Theo quy định tại khoản 4 Điều 132 Luật Đất đai năm 2013 đối với đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích thì Quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất quản lý, sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Đồng thời, theo quy định tại Điều 118 Luật đất đai 2013 quy định các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất. Theo đó, nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất trong các trường hợp sau đây: Cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; Và việc cho thuê đất sẽ thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã (phường, thị trấn) nơi có đất quản lý. Về thời hạn cho thuê đất, tùy thuộc vào dự án thực hiện, quy hoạch phát triển của địa phương cùng tình hình thực tế, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ phê duyệt thời hạn cho thuê phù hợp. Tuy nhiên, đối với đất công ích thời hạn thuê không quá 5 năm.

Việc thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất quy định tại khoản 1 Điều 66 Luật Đất đai 2013.

 Xem thêm các bài viết khác của chúng tôi tại: chuyentuvanphapluat.com.